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23 de Outubro de 2017

A DRU e o falso déficit da Previdência Social

Jose Gomes Ruiz, Administrador
Publicado por Jose Gomes Ruiz
mês passado

A Seguridade Social e a vinculação das suas receitas

A Constituição Federal de 1988 inaugurou no Brasil um sólido sistema de proteção social batizado de Seguridade Social. Ficaram estabelecidos mecanismos como a vinculação tributária em cascata para assegurar a valorização do trabalho na ordem social. Desvincular as receitas da Seguridade Constitucional é retroceder de modo a expor seus subsistemas à inviabilidade e à insegurança.

De acordo com a Constituição da Republica Federativa do Brasil de 1988 (CRFB/88), artigo 194, “A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social” (grifos nossos). Deste modo, o legislador originário criou no país um sistema de proteção social composto por três subsistemas: Saúde, Previdência e Assistência Social.

Na sequência, no art. 195 e seguintes, a Carta Maior estabeleceu as fontes e a vinculação da arrecadação da Seguridade Social, isto é, aquilo que se arrecada para a Seguridade Social, deve ser gasto exclusivamente com ela.

Em 1998, a Emenda Constitucional nº 20 incluiu o inciso XI no art. 167 da Constituição, o qual vedou “a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art. 201”. Ou seja, o produto da arrecadação das contribuições sociais do empregador, incidentes sobre a folha de salários e demais rendimentos do trabalho, e dos segurados da previdência social, agora sequer poderia ser direcionado à Saúde ou Assistência Social. Criou-se, desta forma, uma vinculação tributária em cascata. Resta, assim, evidente a mens legis: valorizar o princípio basilar da ordem social do primado do trabalho, insculpido no art. 193 da CRFB/88, visto ser a Previdência Social um sistema de proteção exclusiva daqueles que para ela contribuem. Dar dupla proteção à Previdência é valorizar o trabalhador.

A nova sistemática constitucional para a proteção social formou intencionalmente um encapsulamento protetivo aos subsistemas que o compõe, conferindo a eles blindagem tal que sua autonomia financeira ficaria preservada.

Ressalte-se, ademais, que as receitas da Seguridade Social reservadas pelo legislador para a Previdência Social são contribuições sociais em sentido amplo. Portanto, não cabe considera-las as únicas fontes da Previdência e confrontá-las com os pagamentos de benefícios. Dessa maneira, o cálculo deve ser feito levando-se em conta a arrecadação como um todo. A esse respeito, a Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP) apresenta o seguinte levantamento[1]:

A DRU e o falso dficit da Previdncia Social

Como se pode observar, sobra dinheiro da Seguridade Social todos os anos. Portanto, não existe saldo negativo na conta da Seguridade Social. O débito existente vem de outro lugar e a Seguridade é quem paga a conta.

Lamentavelmente, o suposto rombo da Previdência tem sido usado para justificar a restrição de direitos previdenciários. O discurso do déficit da Previdência é terrorismo social e causa evasão do sistema contributivo, na medida em que espanta os facultativos e incentiva a sonegação dos obrigatórios. Quem quer contribuir para um sistema falido? A alternativa para quem não quer se vincular ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS) do INSS é a previdência privada. Nesse caminho, o êxodo [lícito e ilícito] do sistema previdenciário público acaba por beneficiar os sistemas previdenciários privados, dos bancos.

A conclusão imediata é de que a vinculação da arrecadação da Seguridade Constitucional foi a maneira encontrada pelo legislador para proteger seus subsistemas. Além disto, repise-se, vincular parte do orçamento da Seguridade Social ao emprego exclusivo na Previdência Social foi o modo de assegurar dupla proteção ao primado constitucional do trabalho. Desfazer isso é atentar contra as garantias do trabalhador frente aos infortúnios da vida.

A Desvinculação das Receitas da União

Considerada uma das mais avançadas constituições do nosso tempo, a CRFB/88 concedeu aos cidadãos direitos inéditos, tais como saúde para todos (independente do trabalho), assistência aos necessitados e um rol de benefícios àqueles que estivessem filiados ao sistema previdenciário de causar inveja em qualquer país desenvolvido.

Contudo, a Constituição de 88 surge em meio a um momento de enorme instabilidade econômica, com inflação anual chegando a 980,21 % [2]. Ou seja, um produto que custasse 100 em 1988, em 1989 custaria 1.000. Sabidamente, o constituinte incluiu no art. 3º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) que estabeleceu a necessidade de revisão constitucional a ser realizada após cinco anos da promulgação da Constituição. Afinal, o Brasil e o mundo viviam momentos de grandes incertezas. Deste modo, era preciso um período de decantação e maturação da nova ordem jurídica.

Enquanto isso, em 1991, as leis 8.212 e 8.213, respectivamente, disciplinaram o custeio e o plano de benefícios da Previdência Social. Ficaram estabelecidas as principais formas de arrecadação para a Previdência Social e como seriam calculados os benefícios previdenciários.

Findo o prazo do art. 3ª do ADCT, a primeira Emenda Constitucional de Revisão (ECR), aprovada em 1994, instituiu para os exercícios financeiros de 1994 e 1995 o Fundo Social de Emergência, com o objetivo de custear as “ações dos sistemas de saúde e educação, benefícios previdenciários e auxílios assistenciais de prestação continuada, inclusive liquidação de passivo previdenciário, e outros programas de relevante interesse econômico e social” (Emenda Constitucional de Revisão nº 01, 1994, art. ). Aqui começou o problema da desvinculação das receitas federais, pois o novo Fundo era integrado com tributos vinculados a despesas específicas, tais como Previdência Social e Programa de Integracao Social (PIS) que passariam a ser utilizados em “outros programas de relevante interesse econômico e social”.

O período inicialmente estimado, 1994 e 1995, foi dilatado pela Emenda Constitucional 10, em 1996 por mais dois anos, isto é, até 1997. Agora, sob o nome de Fundo de Estabilização Fiscal, recursos arrecadados para a Seguridade Social poderiam ser utilizados pelo Governo em “despesas orçamentárias associadas a programas de relevante interesse econômico e social”.

Novamente, os legisladores entenderam ainda ser necessário prorrogar por mais dois anos a existência do Fundo e assim o fizeram, mantendo seu funcionamento até 31/12/1999, por meio da Emenda Constitucional 17, de 1997.

Terminado o prazo da Emenda 17/1997, outra fora proposta: a Emenda Constitucional 27/2000. O novo diploma sacramentou o instituto da Desvinculação das Receitas da União. A sistemática também sofreu alterações: ao invés de colocar parte da arrecadação vinculada em um Fundo, o governo agora poderia gastar livremente 20% da arrecadação. Sob a batuta das presidências do então deputado Michel Temer e senador Antônio Carlos Magalhães, o governo federal passou a poder utilizar com aquilo que melhor aprouver 20% de tudo que se arrecada, inclusive aquilo que era arrecadado para a Saúde, Previdência, Assistência Social…

A essa altura, haviam diversos tributos instituídos para que toda a sociedade participasse ativamente da proteção social. Praticamente tudo que se faz em termos econômicos, isto é, quase tudo que se compra ou vende, que se paga ou recebe, incide contribuição social. O Estado levou muito a sério o princípio basilar da proteção social que recomenda a diversidade da participação e custeio.

De lá pra cá, a DRU, uma medida temporária, vem sendo prorrogada sucessivamente, segundo ilustra tabela abaixo:

A DRU e o falso dficit da Previdncia Social

*Apresentada em 08/07/2015 em substituição à PEC4/2015, que desvinculava 20% do orçamento até 2019.

O nome da proeza revela sua natureza: desvinculação. Quer dizer, parte daquilo que inicialmente foi arrecadado para ser usado integralmente com saúde, não está mais vinculado a ela. O que foi cobrado dos contribuintes para ser usado exclusivamente no pagamento dos benefícios previdenciários, não serve mais apenas a esse fim. A DRU desfaz a vinculação constitucional.

Curioso também é o mecanismo que vem sendo utilizado à inclusão e postergação da DRU no ordenamento: através de Emenda Constitucional estão sendo inseridos e prorrogados artigos no Ato das Disposições Transitórias Constitucionais – ADCT (grifo nosso). Já se vão quase 30 anos que a atual Constituição está em vigor e aquilo que deveria ser transitório tem sido o principal meio utilizado para equilibrar as contas do Governo Federal. Possivelmente, para dar a sensação inicial de que é algo passageiro, até todos se acostumarem com a ideia. Talvez o próximo passo dos legisladores sejam deslocar a DRU do ADCT para o corpo principal da Constituição, pois, quase ninguém mais acredita no seu caráter passageiro. Provavelmente, não haverá nenhuma resistência se isto acontecer.

Cumpre salientar, por oportuno, que o Supremo Tribunal Federal (STF) já teve a oportunidade de se posicionar sobre a constitucionalidade da DRU, através do Recurso Extraordinário 566.007/2014 RS. Para o STF, o fato da DRU ter sido inserida na ordem jurídica por meio de Emenda Constitucional legitima sua existência. Em outras palavras, a única maneira de fazer o que a DRU faz é por meio de Emenda Constitucional. Do contrário, seria inconstitucional.

Não é preciso ser um economista para perceber que retirar recursos de um segmento poderá causar sua ruína. Imaginemos que alguém ganhe mensalmente 100 reais e possua uma despesa média de 90. Tudo vai muito bem obrigado até que essa pessoa resolva gastar R$ 20 todo mês com o pagamento de uma despesa do vizinho. Daí por diante, aquilo era mais do que suficiente passa a ser insuficiente. Pior ainda, imagine que essa mesma pessoa cisme que a solução seja passar a gastar mais R$ 10 com outro vizinho. Ora, é irracional.

Algumas conclusões básicas desabrocham frente a esse cenário: a) se não fossem retirados recursos da Seguridade Social, não faltaria; b) se não faltassem recursos, não seria preciso criar novos tributos; c) se não faltassem recursos, não seria preciso reformar direitos, conquistados a duras penas.

Demais a isso, interessa registrar que durante a vigência da Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF) a DRU também vigeu. Assim, enquanto pela DRU se retirava verbas da Saúde e Previdência de um lado, de outro criou-se uma contribuição para recuperar em parte o que elas haviam perdido com a medida.

Outra ilustração para facilitar a compreensão do que a DRU faz com a Seguridade Social: Suponhamos que em uma família haja poupança para uma boa educação dos filhos em escolas renomadas, particulares. De repente, o pai resolve usar a poupança para cobrir despesas estranhas à educação. Quando chega a hora de custear os estudos dos filhos, o saldo é insuficiente. As opções são: desistir dos estudos; se contentar com escolas não tão boas; ou, endividar-se para cumprir o planejado. Agora, imaginemos essa mesma família passando a economizar ainda mais para cobrir as despesas estranhas à educação, para não ter que usar a poupança da educação. Quando chega a hora de custear os estudos dos filhos, o saldo é suficiente e o plano é realizado. A mesma coisa acontece com a Seguridade Social, pois, se o seu orçamento é usado para despesas estranhas, com certeza faltará dinheiro para cobrir o pagamento dos benefícios.

Portanto, o discurso do déficit da Seguridade Social parece interessar a poucos e sustentar uma série de medidas que talvez não fossem necessárias se a DRU fosse revogada ou não prorrogada. Afora isso, aquilo que foi pensado como solução, vale dizer, desvincular receitas, é a origem do problema.

[1] Desmistificando o Déficit da Previdência. Disponível em http://goo.gl/adU7up. Acessado em jun/2016.

[2] Números de inflação de 1988. Disponível em http://goo.gl/sO2kg4. Acessado em jun/2016.

Fonte: Jusbrasil

Categorias: Notícias

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